从法律角度透视-徽州更名黄山、绩溪划出徽州的弊端①

闻正

（二00一年十一月十五日）

一、人民的呼唤

　　我是地道的徽州人，老家在绩溪县瀛洲村，与胡锦涛同志的老家龙川村同属瀛洲乡。1982年，胡锦涛同志在全国团代会上对来自安徽的代表说：“我也是安徽人，我的老家在徽州，我是绩溪人。”②可是，1987年11月27日撤销徽州地区成立地级黄山市，将绩溪县划归宣州（即今宣城）地区的《决定》公布之后，“可惜从此无徽州”③，胡锦涛同志“我的老家在徽州”一说也从此失去依托，100多万徽州人随之变成了黄山人，18万绩溪人也变成了宣州人。这一变动立即引起徽州地区和绩溪县的广大人民群众与海内外众多“徽骆驼”、“绩溪牛”以及全国各阶层有识之士的质疑，他们通过各种渠道，纷纷发表批评意见。意见集中在“徽州更名黄山”、“绩溪划出徽州”上，认为它不仅造成了地名的混乱，而且也造成了历史概念的混淆。明明有“徽州牌”（人文景观）、“黄山牌”（自然景观）两张牌可打，为什么不让其交相辉映而偏偏只打一张“黄山牌”？这是长官意志的产物，是缺乏历史文化知识的表现，是缺乏区域发展眼光的短视之见，更是缺乏法律依据的错误决策，决策者应对此承担历史责任。
　　据2001年8月4日《中国建材报》披露，14年来，全国人大代表、政协委员累计有650余人次在“两会”期间提交议案、提案，对“徽州更名黄山”、“绩溪划出徽州”提出尖锐批评；全国已有70余家新闻媒体发表了数以百计的批评文章。“徽州要恢复”，“绩溪要回徽”，人民在呼唤！据说，这是建国以来中央政府对一个地方行政区划的调整和地名的变更，引起反响的程度最为强烈。
　　我赞成“徽州地（区）改市”，但不赞成“徽州更名黄山”、“绩溪划出徽州”，故于1988年初写了《一个徽州赤子的哀鸣》，发表在《中国企业家》杂志1989年11月增刊号上，也引来了许多人的共鸣。文中已提到要加强法制建设，做到地名和区划变更要有法可依，有法必依，执法必严，防止“长官意志”和“一锤定音，万人伤心”的悲剧重演。后来在看到人大代表、政协委员的议案、提案中，也有不少讲到《决定》有关内容违背了相关法规，特别是1999年3月全国政协九届二次会议期间，全国政协常委戴学江（原国防科工委政委、上将）、委员周干峙（原国家建设部副部长、现任国家历史文化名城保护专家委员会主任，“两院”院士）等160多人的联名提案，历数《决定》内容有七个方面的弊端，第一个方面就是“违背了国务院法规”④!
其实，令人百思不得其解的是，民政部和安徽省人民政府面对那么多的全国人大代表、政协委员（还有安徽省的人大代表、政协委员）提了那么多的议案、提案；面对那么多的新闻媒体，提了那么多的批评、建议；面对那么多人民群众的呼唤，为何下不了决心果断地予以解决呢？“恢复徽州，该当机立断了！”⑤“徽州更名黄山”，“绩溪划出徽州”，不仅违背法规，也违背法律，且有悖于新出台的行政规章，其违法性是不容置疑的。

二、法律的规定

　《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七条和第二十八条分别规定，县级以上地方各级人民代表大会或其常务委员会“行使下列职权”，其中第（五）项为：“讨论、决定本行政区域的政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族工作的重大事项”。众所周知，行政区划的调整、地名的命名或更名，属民政工作。何谓重大事项?当然是指大事、要事。实说实说，“徽州更名黄山”、“绩溪划出徽州”，虽算不上是全国性的大事，但对安徽省来说，对徽州地区来说，尤其是对绩溪县来说就不然了。安徽于清·康熙六年（1667年）置省时，是取当时安庆府和徽州府的首字而得名。徽州于宋·宣和三年（1121年）置，其徽字源于绩溪县的徽山、徽溪和大徽村。《决定》出台，徽州消失，安徽省名所依附的两地名顿失其一，这对全省人民来说算不算重大事项?中国版图上从此失去了徽州，这对徽州人民来说算不算重大事项?绩溪县换了一个割裂历史渊源，且民情民俗、文化底蕴、地理环境完全不同的“婆婆”，这对绩溪人民来说算不算重大事项?答案当然是肯定的。绩溪是徽菜的发源地，素有“徽厨之乡”的美称，如今该当何称?后人要问“宣州何以出徽菜”，又该当何答?徽墨中久负盛名的胡开文墨，创始人胡天注、胡余德父子是绩溪人；近代徽商最杰出的代表人物、红顶商人胡雪岩是绩溪人；著名学者、“五四”新文化运动先驱之一、拥有36个博土桂冠的胡适是绩溪人。1953年1月10日，胡适还为绩溪旅台同乡会挥毫题辞：“努力做徽骆驼!”如今，胡适老先生安眠于九泉之下，是否知道“徽骆驼”也做不成了? 幸乎？悲乎？绩溪还是个省级历史文化名城，并正在申报国家级。“名”在何方?“名”在徽州文化的深厚积淀!将“徽州更名黄山”、“绩溪划出徽州”，简直是不可思议的儿戏！
　　依照上列法律条文规定，凡关系到一省、一地（市）、一县的重大事项，必须通过同级人民代表大会或其常务委员会讨论、决定，这是国家法律规定的程序。“徽州更名黄山”、“绩溪划出徽州”，决策之前没有履行这一法定程序。正因为此，我在《哀鸣》一文中写到：“上级要将绩溪县划入宣城地区的版图，事先连县委书记汪士理、县长彭骏朝都不知情。他们一见到国务院文件，也是大吃一惊，惊得瞠目结舌了。”可想而知，人大代表、政协委员、平民百姓更是不知情了。如果当年将这件重大事项交付讨论，肯定会遭到人大代表和政协委员的否决！

法规的要求

　　国务院有两个法规，直接关系到“徽州更名黄山”、“绩溪划出徽州”一事。一是《关于行政区划管理的规定》（即国发〔1985〕8号文件），其第二条条文是：“行政区划应保持稳定。必须变更时，应本着有利于社会主义现代化建设，有利于行政管理，有利于民族团结，有利于巩固国防的原则，制订变更方案，逐级上报审批。”“绩溪划出徽州”，有悖于“保持稳定”的要求，也不符合“有利于社会主义现代化建设”和“有利于行政管理”的原则。
　　绩溪建县于唐·永泰二年（766年），早于徽州建制355年，早于安徽建省901年。历史上自有了徽州之后，至1987年取消，计866年，其中除42年因不设徽州行署，绩溪县属皖南、芜湖行署所辖外，徽州与绩溪共存824年，这就是历史渊源。前已述及，绩溪与宣州的民风民俗有极大差异，硬将它们“捆绑”在一起，人为地割裂了历史，伤害了绩溪人民的感情，是很不得人心的。再讲地理位置，绩溪距离徽州行署驻地57公里，距离宣城行署驻地143公里，后者比前者陡增一倍半的路程。仅这一倍半的路程，绩溪每年差旅费开支就要陡增数百万元，这对一个财政相当困难的县来说，无疑是雪上加霜。应该说，徽州地（区）改市后，正确地将旅游经济作为龙头产业来抓，抓出了很大成效。但“绩溪划出徽州”就得不到“龙头”的辐射，得不到带动，得不到实惠，由此造成方方面面的损失难以量化，这也是绩溪人民不愿面对的现实。实践已经证明，“绩溪划出徽州”与上列法规要求背道而驰。早在1989年，当时的宣城地委一位副书记在接受新华社记者采访时就承认：“绩溪划到宣城，确实不方便。”⑥
　　二是国务院《地名管理条例》（即国发〔1986〕11号文件），其中第五条“地名的更名应遵守下列规定”的要求：“可改可不改的和当地群众不同意改的地名，不要更改。”稍有历史知识的人都知道中国有个徽州，徽州的知名度很高，是其他任何地名都无法替代的。徽学已成为我国三大地方学之一，与敦煌学、藏学齐名，“安徽省徽州学学会”1988年年会和1998年国际徽学研究会曾先后在绩溪举行；杭州也成立了徽州学研究会，并成为浙江省社会科学联合会重要成员；中国社会科学院、安徽大学和黄山学院（原徽州高等专科学校）都设有徽学研究机构。徽州，是一个多么美好的地名啊!
　　14年来，多少有识之士呼吁要“珍爱历史文化”⑦，要“保护徽学”⑧；责问“赫赫徽州何处寻”⑨?“安徽的‘徽’哪里去了”⑩?国内外游客也发出“‘皖南处处皆黄山’当休矣”⑾的感叹。连陶行知先生的夫人，年过八旬的吴树琴老太太也致函《人民日报》，呐喊“恢复徽州地名是明智之举”⑿!特别要提及的是江泽民总书记于2001年5月中旬考察黄山市时，多次与有关人员兴致很浓地谈起“徽州文化”，他说：“如此灿烂的文化，如此博大精深的文化，一定要世世代代传下去，让它永远立于世界文化之林。”并以“C、B、M、E、A”五个英文字母来概括徽州文化五个最主要方面的内容，即文化、贸易、医学、教育、建筑，江总书记称其为“徽州文化五要素”。他还语重心长地提出，要让更多的中外游客来徽州，来看看“徽州文化”；要打造“徽州文化”品牌，让更多的人了解“徽州文化”。⒀江泽民同志的一席话，对打好“徽州牌”，弘扬“徽州文化”，必将起到巨大的推动作用。显而易见，徽州这个地名不是“可改可不改”的地名，而是一个“不可以改”的地名，也是一个“当地群众不同意改”的地名。

行政规章如是说

　　上面引用了一个法律、两个法规，都是《决定》之前颁布实施的，对任何一级政府部门作出的行政行为（调整行政区划和命名、更改地名均属行政行为）具有法律约束力的，国务院（中央政府）也不例外。可是，“徽州更名黄山”、“绩溪划出徽州”的决策，均违反了上列法律和法规，这只能说明决策人的民主意识和法制意识淡薄，还流连于过去“和尚打伞，无法无天”的陋习，实属法治社会的悲哀。
　　下面再引用两个后来公布的行政规章，虽然它对《决定》的出台没有约束力，因为我国法律规范除有特别规定之外，一般没有溯及既往的效力，何况《决定》是国务院作出的，两个行政规章却是民政部和安徽省人民政府分别制定的。但是，我们今天正是要求民政部和安徽省人民政府（也是《决定》的两个实际操作单位）端正态度，正视错误，并按照自己新制定的行政规章，提出改进意见，报请国务院作出新的决定。
　　民政部1996年6月18日发布的《地名管理条例实施细则》，其中第八条规定“地名的命名除应遵循《条例》第四条的规定外，还应遵循下列原则”，包括“（二）反映当地人文或自然地理特征”；“（五）人民政府不驻在同一城镇的县级以上行政区域名称，其专名不应相同”；“（六）不以著名的山脉、河流等自然地理实体名称作为行政区域专名”。安徽省人民政府第135号令发布、2001年10月1日开始施行的《安徽省地名管理办法》第六条，也有相类似的规定。可见，用黄山这个山名来取代徽州这个地名是十分荒谬的，既违反上列法律、法规，也背离了这两个行政规章。首先，徽州是一个人文特征非常显著的地名；其次，地级黄山市人民政府与县级黄山区人民政府是不驻在同一城镇的县级以上人民政府（法律规范涉及“以上”、“以下”，一般均含本级），专名不应相同；第三，黄山是一个著名山脉的名称，不能作为行政区域专名。对照以上新出台的行政规章的条文，“徽州更名黄山”是有错在先，理应依法改回来！
　　在此，我还要提及国家民政部和安徽省民政厅曾于1990年8月、1993年5月和1998年7月分别对“两会”代表、委员的提案、议案予以答复，称安徽省人民政府赞成将绩溪县从宣城地区划回黄山市管辖，拟将黄山市更名为徽州市；又称县以上行政区划的变更，应按照国发〔1985〕8号文件（即《关于行政区划管理的规定》）办理；继称至今未见绩溪县人民政府及有关地、市提出这个问题的请示，所以省政府无法向国务院申报云云⒁。依照法规办理，本也无话可说，但由于诸多很难说清的因素，有关地、市，尤其是绩溪县是不敢、不便、也不能打这个报告的。笔者感到困惑：当年将绩溪县划到宣城地区怎么不叫绩溪县人民政府打报告呢？笔者愚见，“解铃还需系铃人”，有关部门应当遵循有法必依、谁错谁改的原则，不要忸怩，不要推诿，下定决心，排除干扰，改了就好。若一日，“欣闻徽州去复来”⒂，“又闻绩溪回徽州”，则安徽人民幸甚，徽州人民幸甚，绩溪人民幸甚，那么多提出议案、提案的两级人大代表、政协委员，以及各阶层有识之士和海内外的徽州同胞，也会弹冠相庆的。
　　老作家袁鹰先生近日在《人民日报》上发表的《襄阳，徽州，还有其他》一文说得好：“经历了千百年沿革的地名的改动，事关历史、文化、地理、社会、民俗等等诸多因素，还是走群众路线，多多倾听各方专家和老百姓的意见，慎重施行为好，这总比凭少数人意旨匆忙决定更稳妥些。我热切希望：如同青州市、荆州市名字恢复那样，襄阳市、徽州市的名字也能恢复，还有其他，……”⒃请允许我借用袁老的话，作为本文的结束语。


注①本文曾被罗来平先生收入《也谈恢复徽州问题》一书，并在文前加有由他写的《推荐一篇好文章》。《合肥学院学报·社会科学版》（季刊）2004年第1期刊载时，改题为《徽州更名黄山和绩溪划出徽州的法律透视》，文字上作了修改，已收入拙著《法苑求索》。今按原稿收入本书。
　　　②田柏强：《安徽怎能没徽州》。载《安徽工人报》1999年2月21日。
　　　③《人民日报》1998年4月17日李辉文章的标题。李是该报记者。
　　　④引自1999年3月27日《中国建材报》头版头条文章。
　　　⑤安徽省八届政协委员、省博物馆副馆长、研究员李晖先生于2001年“两会”期间反映社情民意文字材料的“题目”。
　　　⑥转引自1989年10月20日新华社内刊资料。
　　　⑦《人民日报》1998年4月17日穆紫文章的标题。
　　　⑧《人民日报》1998年11月20日刘琼文章标题。刘是该报记者。
　　　⑨《新安晚报》1996年5月14日第14版刘禹文章的标题。
　　　⑩海南《新世纪》杂志1997年第3期鹿大法文章的标题。
　　　⑾《人民日报》2000年1月9日黄天禄文章的标题。
　　　⑿《人民日报》1998年6月5日刊登陶行知夫人的信所用的标题。
　　　⒀原引自一份内部资料，后公开见报。
　　　⒁转引安徽省民政厅1993年5月4日民案函字（93）第01号《对省
政协七届一次会议委员提案第167号的答复》。
　　　⒂借用《人民日报》1997年1月14日李辉文章《欣闻荆州去复来》。原湖北省的荆州地区和沙市市合并，组成荆沙市，引起强烈反响，李辉也写了一篇《可惜从此失荆州》的文章。1996年12月17日，湖北省政府决定将荆沙市改为荆州市，所以李晖又写了此文。　　　
　　　⒃载《人民日报》2001年10月30日第12版。袁鹰是《人民日报》资深记者，著名作家。

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